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                党内法规效力范围的三个维度

                作者:www.bitpakkit.com 更新时间:2019/6/27 14:21:29

                党内法规与国家法律是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,二者在法理学上也存在诸多相通之处,如在法的效力范围问题上,党内法规与国家法律都可以从时间、空间和对象三个维度去考察。但是,作为规范党组织的工作、活动和党员行为的规范体系,党内法规有其特定的规制对象和适用领域,也就是说,党内法规的效力范围是有特定边界的。法的效力是由适用时间、适用空间和适用对象三个要素所构成的法的约束力[1] 93。以法的效力理论来看,党内法规的效力范围是指党内法规对什么人、在什么时间和什么空间范围内有效。党内法规效力范围问题是党内法规建设中的一个基础性问题。然而,当前党内法规的研究成果对此却鲜有涉及。因此,认真研究并准确界定党内法规的效力范围就显得既重要又必要:一是可以明晰党内法规的调整领域和调整对象,以正确适用党内法规;二是可以厘定党内法规与国家法律的效力边界,避免侵占国家法律的效力空间;三是可以对当前研究之不足有所增益,以期为党内法规效力范围问题的研究作出一些有益的尝试,并为党内法规建设工作提供一些有价值的参考建议。基于此,本文拟从法的效力理论的一般原理出发,辅以新时代以来党内法规建设的相关工作及取得的部分成果作为例证,在时间、空间和对象三个维度上对党内法规的效力范围问题加以考察。

                一、党内法规效力范围的时间之维

                从时间维度上考察党内法规的效力范围,主要涉及党内法规何时生效、何时失效以及新生效的党内法规有无溯及力的问题。这一维度我们可以从党内法规的存续期间和党内法规的溯及既往两个方面展开。具体说来,党内法规的时间效力范围覆盖其整个存续期间,党内法规遵循“从旧兼从轻”原则不对过往行为产生溯及力。

                (一)党内法规的存续期间

                党内法规经发布而生效,由废止而失效,从生效至失效间的这一时间跨度即是党内法规自身的存续期间,也有研究者将之称为党内法规的“生命周期”。党内法规的生效,是指党内法规何时开始产生约束力。党内法规经审议批准或通过备案程序后,由负责党内法规制定的机构按照一定的程序以文件的形式公开发布,一般情况下自发布之日起生效。例如,2016 年10 月27 日十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》第四十七条规定:“本条例自发布之日起施行。”党内法规的失效,是指党内法规何时失去约束力。通常新的党内法规发布后,旧的党内法规即废止。有的时候会以发布专门文件的形式废止旧的党内法规。例如,2018 年5 月发布的《中共中央关于涉党和国家机构改革党内法规和相关文件专项清理的决定》便是这种情况。该决定宣布“废止3 件、修改35 件中央党内法规和相关文件”[2]。伴随着党的建设新的伟大工程不断向前推进,有新的党内法规的出台,同时也有部分党内法规因这样那样的原因而退出历史舞台。不同党内法规的其生命期限虽长短不一,但“每一个党规制度都有自己的生命周期,这就使得党规制度体系中的不同制度在同一时点上表现出强弱不等的生命力,犹如这个社会上同时存在老中青少幼几个人群一样”[3] 452。时间效力范围覆盖党内法规整个存续期间,这是党内法规时间效力范围最基本的体现。

                (二)党内法规的溯及既往

                党内法规的溯及力,也称党内法规溯及既往的效力,是指新生效党内法规对其生效以前发生的事项是否具有约束力的问题。如果有约束力,则新生效党内法规就有溯及力;反之,则没有溯及力。参照国家法律之通行做法,党内法规也应当坚持“从旧兼从轻”原则,也就是说新生效党内法规原则上不溯及既往,但当新生效党内法规对同一事项处理较轻时,则按照新生效党内法规之规定进行处理。关于这一点,我们可以从2018 年10 月1 日起施行的《中国共产党纪律处分条例》中的有关规定得到印证。该《处分条例》第一百四十二条对此有明确而具体的规定:“本条例施行前,已结案的案件如需进行复查复议,适用当时的规定或者政策。尚未结案的案件,如果行为发生时的规定或者政策不认为是违纪,而本条例认为是违纪的,依照当时的规定或者政策处理;如果行为发生时的规定或者政策认为是违纪的,依照当时的规定或者政策处理,但是如果本条例不认为是违纪或者处理较轻的,依照本条例规定处理。”

                二、党内法规效力范围的空间之维

                从空间维度上考察党内法规的效力范围,主要涉及党内法规的地理空间和生活空间两个层面。

                (一)地理空间的效力范围

                地理空间上的效力是指党内法规在哪些地域范围内发生效力。党内法规在地理空间的范围认定上采用的是“属人主义原则”,这使得其在地理空间效力问题上有别于国家法律,即既在境内具有约束力,又可在境外产生效力。所以,党内法规的地理空间效力范围包括境内效力范围和境外效力范围两个部分。

                1. 境内效力范围。党内法规的境内效力,是指党内法规在中国大陆地区(不包含香港、澳门和台湾在内)范围内具有约束力。在中国大陆地区,“中央党规、中央纪律检查委员会和中央各部门党规在整体范围内发挥效力,省、自治区、直辖市党委的党规在其所属区域内发挥效力”[4] 228。比如,中央党内法规层面:党中央制定、修订的《中国共产党廉洁自律准则》(2016 年1 月1 日起施行)①、《中国共产党纪律处分条例》(2018 年10 月1 日起施行)、《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》(2019 年1 月1 日起施行) 等。部门党内法规层面:中央纪委、中央组织部等联合印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(2014 年7 月27 日起施行)、中央组织部印发的《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》(2008 年4 月1 日起施行)等。以上这些党内法规在中国大陆地区范围内均具有效力。党内法规的效力范围覆盖整个中国大陆地区,这是党内法规地理空间效力范围最主要的部分。

                2. 境外效力范围。党内法规的境外效力,是指党内法规在中国大陆地区(不包含香港、澳门和台湾在内) 之外产生约束力。按照党章第三十条的规定,企业、机关、科研院所、社会组织等基层单位,凡是有正式党员三人以上的,都应当成立党的基层组织。根据这一规定精神,中国驻境外的机构和单位,在符合上述条件的情况下应当成立党的组织。例如,中国驻外使领馆等就按要求成立了党的基层组织。“哪里有党员和党组织,党规就在哪里发生效力”[4] 237。在境外成立的党组织和工作的党员同样要受到党内法规的规制,这是党内法规地理空间效力范围不同于国家法律的一个特殊表现。

                (二)生活空间的效力范围

                生活空间上的效力是指党内法规能够对哪些类型的生活空间产生规制力和约束力。党内法规在生活空间上的效力范围考察的是党内法规能够介入到哪些生活领域以及介入的程度如何。从一般法理上来讲,法的效力空间只能针对客观的事实和行为而不能对主观世界的思想、观念、态度和认识等因素进行立法,也不会染指道德取向和私人生活领域。但是,党内法规则不同,它不仅仅局限于权利义务关系或权力责任关系等客观性范畴,而且还重视主观道德世界的型塑。道德理性对于约束党员干部的党内法规而言,意义更为深远。因为党员干部不仅要有人品,更要有官德;不仅要在私下里做到慎独,更要在公共领域起到示范作用;不仅要自觉遵循康德所言的心中的“道德律令”,更要在全社会培育和弘扬良好道德风尚。因此,从这种意义上讲,党内法规要比国家法律体现更多的个人品德、家庭美德、职业道德和社会公德方面的要求。由此,我们就不难理解为什么纪检部门要把“与他人通奸”作为违纪官员的一项“罪状”列出来,尽管法律上并没有对通奸作出定罪的规定;也不难理解为什么在扎紧制度的笼子时既要解决不敢腐、不能腐等外在的客观性问题,又要解决不想腐的主观性问题,针对内在人心立规矩[5]。

                三、党内法规效力范围的对象之维

                从对象维度上考察党内法规的效力范围,主要涉及党内法规对哪些人具有约束力的问题。从《中国共产党党内法规制定条例》(2013 年5 月27 日起施行)的有关规定中我们可以看出,党内法规约束规范的对象是党组织和党员。所以,党内法规的对象效力范围主要包括对党组织的效力和对党员的效力,也包括对党外对象的“溢出效力”。

                (一)对党组织的效力

                这里党组织的范围涵盖了党的各级各类组织,既包括党的中央组织、地方组织和基层组织,也包括“党的各级纪委、党委各部门,在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他非党组织的领导机关中设立的党组(党委),党委派出机关,党委设立的常设性议事协调机构等”[3] 100。党的十八大以来,随着《中国共产党地方委员会工作条例》(2015 年12月25 日起施行)《中国共产党工作机关条例(试行)》(2017 年3月1 日起施行)、《中国共产党党支部工作条例(试行)》(2018 年10 月28 日起施行)、《中国共产党农村基层组织工作条例》(2018 年12 月28 日起施行)、《中国共产党党组工作条例》(2019 年4 月6 日起施行)等一系列党内法规的陆续颁行,各级各类党组织的工作和活动不断得到规范,逐步朝着党内法规对象效力范围对党组织全覆盖方向发展。

                (二)对党员的效力

                这里党员的范围是包括普通党员和党员领导干部在内的全体党员。对普通党员来说,一方面要做到遵守党章的相关规定。党章第三条具体规定了党员必须履行的8 项义务。另一方面,普通党员还需要遵守其他有关党内法规。比如,2008 年4 月1 日起施行的《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》、2018 年10 月1 日起施行的《中国共产党纪律处分条例》等。对党员领导干部来说,除了应当遵守以上普通党员应遵从的党章党规之外,还需要遵循专门适用于党员领导干部的一类党内法规。比如,2016 年7 月8 日起施行的《中国共产党问责条例》和2016 年11 月2 日起施行的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规就是主要针对党员领导干部而制定的。

                (三)对党外对象的“溢出效力”

                现实社会中,党内法规的对象效力范围有时会出现扩张的现象。这是因为,党内法规作为中国共产党治国理政的制度利器,不可避免地会对其他组织和非党员人士产生一定影响,乃至产生事实上的约束力。有学者将之称作党内法规的“溢出效力”或者“边际影响”[6] 14;褂醒д哒攵缘衬诜ü娴“溢出效力”现象,提出“党内法规”与“党导法规”的概念区分①。党内法规的效力扩张现象具体又可分为两种情形:

                1. 基于党内法规的规制内容而在法理逻辑上产生的对党外对象的效力。这一种情形通常是执政党基于其统一领导和协调各方的领导核心地位而制定有关党内法规。例如,《中国共产党政法工作条例》(2019 年1 月13 日起施行)和《党政领导干部选拔任用工作条例》(2019 年3月3 日起施行) 的出台便是如此。有时党政联合发文也会产生效力的溢出,因为此时制定主体已不再局限于党的机关,制定主体的扩大引起效力的相应扩张。例如,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《领导干部报告个人有关事项规定》(2017 年2 月8 日起施行)和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》(2017 年2 月8 日起施行)即属于这种情况。

                2. 基于党内法规在诸多领域形成的引领示范效应而产生的事实上的溢出效力。例如,2012 年12 月4 日,中共中央政治局审议通过的《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》(即中央“八项规定”)实施以来,以党风带政风促民风,产生了强烈的示范效应,“八项规定”业已成为党员干部所敬畏的律令和寻常百姓所熟知的词汇。我们可以切身感受到,除党员干部外,国家机关、人民团体、企事业单位等的非党员工作人员在日常生活中也都自觉对标“八项规定”的要求积极改进工作和生活作风,密切联系与服务群众。所以,人们常赞叹道:“八项规定改变中国。”从学理上来讲,其实就是“八项规定”产生的“溢出效力”推动整个社会风气为之一新。

                另外,我国对国家监察体制实行重大改革,从中央到地方新组建的监察委员会与纪委合署办公,成为“党统一领导下的国家反腐败工作机构”,实现对行使公权力的所有公职人员的监管全覆盖。这就在实践中认同了党内法规对象范围出现扩张现象,即“溢出效力”的合法性。

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